原標題:未來五年打虎指南

撰文| 孟亞旭

特朗普訪華前的重磅，無疑是監(jiān)察法草案征求意見。

11月7日，《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》向社會公開征求意見，最受外界關注的“留置”相關內容首次公開。

這是反腐領域的一件大事，直接決定了未來五年如何打虎，當然，這不僅是未來五年的打虎指南，一旦立法通過，就是更長期的。目前，給公眾提意見的時間是一個月，登錄中國人大網即可參與。

巧的是，當日，《人民日報》刊登王岐山卸任中央政治局常委后的首篇署名文章《開啟新時代踏上新征程》。王岐山在文中稱，“國家監(jiān)察委員會就是中國特色的國家反腐敗機構，國家監(jiān)察法就是反腐敗國家立法。”一言闡明國家監(jiān)察法的重要意義。

時間上也很巧。

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)的《國家監(jiān)察體制改革試點方案》公開。剛好滿一年，國家監(jiān)察法草案公開。政知見通讀10章67條的草案，值得細說的就是留置。

監(jiān)察委是什么？

先來看監(jiān)察委。

“中華人民共和國監(jiān)察委員會是最高國家監(jiān)察機關。”這是草案給出的基本定位。

依據草案規(guī)定，國家監(jiān)察委由全國人民代表大會產生，主任由全國人民代表大會選舉產生，副主任、委員由主任提請全國人民代表大會常務委員會任免。與之同時，它對全國人大及其常委會負責，并接受監(jiān)督。

地方監(jiān)察委一樣。監(jiān)察委上下級之間是“領導”關系。草案規(guī)定，中華人民共和國監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作。

對監(jiān)察委員會的管理范圍，也有了明確說法，具體點了6類，并用“其他”條款兜底：

• 黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、民主黨派和工商聯機關的公務員及參照《公務員法》管理的人員；

• 法律、法規(guī)授權或受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；

• 國企管理人員；

• 公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；

• 基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員。

監(jiān)察委的職責、權限也有明確，包括監(jiān)督、調查、處置3項職責以及談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項措施。

政知見（微信ID:bqzhengzhiju）注意到，此次公布的草案中，篇幅最重的是“監(jiān)察權限”章節(jié)，共用了16條詳細闡述上述12項措施。

草案還專列一章對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督作出規(guī)定，明確對監(jiān)察機關應當依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。

另外，明確事后追責：對調查工作結束后發(fā)現立案依據不充分或者失實，案件處置出現重大失誤，監(jiān)察人員嚴重違法的，既追究直接責任，還應當追究有關領導人員責任。

留置什么時候用？

上述12項措施中，大家最關心的就是留置。

2016年12月25日，全國人大常委會通過《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，用留置措施取代“兩規(guī)”，讓“留置”進入公眾視野。

黨的十九大報告也明確指出，制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。

“兩規(guī)”即通常所說的“雙規(guī)”， 1994年3月印發(fā)的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》中提到，紀檢機關調查組可以“要求有關人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。

今后在什么情況下可以采取留置措施、留置的對象是誰、留置的具體方式方法等，在監(jiān)察法草案中都有明確規(guī)定。

據草案，被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或職務犯罪，監(jiān)察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，并有下列情形之一的，經監(jiān)察機關依法審批，可以將其留置在特定場所：

• 涉及案情重大、復雜的；

• 可能逃跑、自殺的；

• 可能串供或者偽造、銷毀、轉移、隱匿證據的；

• 可能有其他妨礙調查行為的。

換句話說，監(jiān)察機關采取“留置”措施，前提是“已掌握部分違法犯罪事實及證據，仍需進一步調查”。“留置”的對象是“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或職務犯罪”，同時，這些對象還存在“可能逃跑、自殺”等四種情形之一，才可被“留置”在特定場所。

草案還提到，對涉嫌行賄犯罪或共同職務犯罪的涉案人員，也可以采取留置措施。

在政知見看來，留置需要是在“特定場所”也是本次草案的一個亮點。

當然，留置的使用是有前提的。

一個細節(jié)是，上一級對“留置”的把關有區(qū)別，省級以下的監(jiān)察機關是需要上級“批準”；而省級監(jiān)察機關采取“留置”則是上級“備案”即可。

監(jiān)察機關采取“留置”措施，還可請公安機關配合，“可以根據工作需要提請公安機關配合。公安機關依法予以協助。”

留置最長多久？

草案規(guī)定，監(jiān)察人員采取包括留置在內的調查措施時，均應當依照規(guī)定出示證件，出具書面通知，由二人以上進行，形成筆錄或者報告、意見等書面材料，并由相關人員簽字、蓋章。

對調查過程中的重要事項，應當集體研究后按程序請示報告。

一旦被監(jiān)察人員采取留置措施，最長會是多久？

草案明確，“留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，決定采取留置措施的監(jiān)察機關報上一級監(jiān)察機關批準，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。”

換句話說，留置的最長時間是6個月。與之同時，監(jiān)察機關及其工作人員存在特定行為，如留置法定期限屆滿，不予以解除的，被調查人及其近親屬有權向該機關申訴。

留置一樣要通知家屬。

“采取留置措施后，除有礙調查的，應當在二十四小時以內，通知被留置人所在單位或家屬。”

留置能折抵刑期。

“被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置期限應當折抵刑期。留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”

同時，草案還保證了被留置人員的權利，即“監(jiān)察機關應當保障被留置人員的飲食、休息，提供醫(yī)療服務。訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽字。”

監(jiān)察委的處置權多大？

在監(jiān)察法草案中，還有一點也頗受關注，即監(jiān)察委的“處置”職責。

監(jiān)察機關據監(jiān)督、調查結果作出四類處置：

• 處理：對違法的公職人員作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等處分決定。

• 建議：對監(jiān)察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監(jiān)察建議。

• 問責：對不履行或不正確履行職責的，依照權限對負有責任的領導人員直接作出問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議。

• 移送起訴。犯罪事實清楚，證據確實充分的，制作起訴意見書，連同被調查人、案卷材料、證據一并移送檢察機關依法提起公訴，檢察機關依法對被移交人員采取強制措施。

移送起訴涉及與檢察機關的銜接，如何銜接也是外界關注的問題。

案件移交到檢察院之后，情況不同，檢察機關采取的措施不同。

• 其一，犯罪事實已經查清，證據確實充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定。

• 其二，需要補充核實的，應當退回監(jiān)察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。

• 其三，證據不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實的，可依法作出不起訴的決定。

其中，不起訴的決定需征求監(jiān)察機關意見并報經上一級檢察機關批準，監(jiān)察機關不同意可以要求復議。

監(jiān)察機關與檢察機關的對接，不僅僅是將案件移送檢察院。草案明確，兩種情形下，監(jiān)察機關可以在移送檢察機關時提出從輕、減輕處罰的建議。

• 其一，被調查人主動認罪認罰，有自動投案、真誠悔罪悔過，積極配合調查工作、如實供述監(jiān)察機關還未掌握的違法犯罪行為，積極退贓、減少損失，具有重大立功表現或者案件涉及國家重大利益等情形的。

• 其二，職務違法犯罪的涉案人員積極檢舉、揭發(fā)有關被調查人職務違法犯罪，或者提供重要線索、重要證言的。

但前提是，“經監(jiān)察機關集體研究，并報上一級監(jiān)察機關批準”。